“十四五”規劃綱要提出：實施城市更新行動，推動解決城市發展中的突出問題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。現在談城市更新和以往的學術概念有所不同，內涵更加豐富?！叭f改造”是城市更新的一種，但不能反過來說城市更新是“三舊改造”。中央文件談的是實施城市更新行動，要上升到戰略的高度來認識，才能準確把握它的含義。

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實施城市更新的背景

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十九屆五中全會籌辦期間，住房和城鄉建設部部長王蒙徽寫了一份《關于“十四五”時期將“城市提質增效”作為國家重大發展戰略的建議》的報告。在新的歷史時期，國家對城市更新有一個新的戰略，他的建議是要“提質增效”。其主要包括以下幾個方面：

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一是我國的城鎮化水平已經突破60%，從以農業人口為主轉變為以城市人口為主，城市發展進入提質增效的重要時期；二是城市變得更加重要，是我國經濟社會發展的主引擎，也是擴大內需的主戰場；三是提質增效是推動解決城市發展中的突出問題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措；四是城市提質增效對推動轉變經濟發展方式具有十分重要的作用；五是城市提質增效有效銜接國家區域協調發展戰略和鄉村振興戰略，形成完整的國家空間發展戰略體系。

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這個建議的具體舉措有五個方面：一是完善城市化戰略；二是推動城市更新和城市品質提升；三是建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區；四是加快建立新時代中國特色住房制度；五是加快推進“新城建”。

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現在，社會各界都在熱議城市更新，我們要用一個更高的視角來看待城市更新。

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什么是城市？它是文明的結晶，是美好的家園，但它不等于樓盤。很多人都去過佛羅倫薩，文藝復興時代追求的是個性、人性、靈性、詩性，到今天這座城市還有生命力，這就是經典。經典的才是永恒的，時髦的就是“短命”的。我們要不要對城市有一些基本的底線約束和方向引導呢？這些都是城市更新中需要思考的問題。

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我們現在探索很多城市更新之路，唯獨忘卻了中國幾千年的人居環境和策略。在城市更新的實踐中，要確立一種對城市更加正確、更加全面的認知，把城市當成一個有機生命力來對待。中國古代的建筑為什么這么好，是因為那時候的城市營建與藝術、文化是合一的?，F在，我們的很多城市沒有被當成一個有機體來對待，每個局部也許不錯，但是整體來看卻是“重病纏身”。

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十九屆五中全會強調“堅持系統觀念”。一個城市如果不堅持系統的觀念來思維和謀劃，就會被肢解，這是未來城市營建中要關注的。

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要全面認知我們的城市，而不能片面地把握城市。要注意“五個性”：一是城市的重要性；二是城市的復雜性；三是城市的包容性；四是城市的生長性；五是城市的多樣性。

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當前階段實施城市更新行動的意義

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首先，實施城市更新行動是適應城市發展新形勢，推動城市高質量發展的必然要求。當前，我國的城市建設已從關注增量擴張向存量優化轉變，從過去解決“有沒有”向現在解決“好不好”轉變，評價的目標、訴求、標準都發生了變化。現在關注的是布局的調整和品質的提升。

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其次，實施城市更新行動是堅定實施擴大內需戰略、構建新發展格局的重要路徑。過去，某些城市在文化中心建設中，往往采用單獨選址、集中建設大型文化場館的方式進行宏大敘事。盲目崇拜外來文化，缺失文化自信，與當地文化毫不相干的“歌劇院”甚至一度成為標配。新時期下的城市更新行動要避免這些誤區，將文化設施融入城市生活，告別對明星地標建筑的推崇，實現公共文化建筑與街區共生、產業與街區共興、多元市場主體共榮、街區與居民共享。

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城市是一個投資的好戰場，投資不能亂投，要根據需求來，要激活這個城市。這里分享兩個較為成功的城市更新案例。

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第一個案例是成都猛追灣的更新實踐。項目借助政府主導、市場主體的模式，通過環境改善、產業植入、業態提升、環境藝術引入等手段，把成都河邊的一個老區變成了一個網紅打卡地、消費新熱點，其他城市的年輕人在節假日都“打飛的”去體驗。萬科這個項目接近城市更新的本質，帶動了當地的消費，為街區注入了活力。

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第二個案例是成都音樂坊。過去都喜歡集中力量打造一個文化地標項目，現在則提倡把文化設施溶解到社區中，與社區的日常生活發生互動。成都就是這樣做的。建音樂廳并不是要選一個大地方，把它打造成大標志，而是選擇一個最能發揮它用處的地方。成都音樂坊選址在成都音樂學院邊上，附近住的都是大學生，現在這個音樂廳的使用頻率很高。六車道道路的中間車道被改成了步行街，以便于營造音樂氛圍。我建議在節假日把另外兩個車道也封起來，直接把這里變成步行區，讓這里成為音樂族的追夢天堂。這樣活力有了，產業也有了。

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第三，推動城市開發建設方式轉型，從而促進經濟發展方式轉變。過去的城市開發建設繞不開房地產，房地產以土地增值為核心，以融資開發為手段，以最終的商品房消費來支撐，呈現高投資、高周轉、高回閉環。進入到存量更新時代，不能再沿用原來的模式，那么怎樣通過更新，讓既有空間價值得到提升？怎樣推動城市運營、增值服務來支撐？城市更新和過去的開發方式相比，投入大、周期長、回報低，還有很多方面值得我們創新和探索。

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第四，實施城市更新行動能推動解決城市發展中的突出問題和短板，是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措。通過更新，能解決老百姓關注的城市弊病和環境問題，讓大家的生活更加舒適、愉悅。

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城市更新的目標和任務

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城市更新是黨和國家作出的重要戰略決策和部署，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市和人文城市。具體分為以下八個部分：

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完善城市空間結構

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過去“攤大餅”式的擴展，造成了城市的先天缺陷，需要通過城市更新來糾正和完善，具體涉及到國家尺度、城市群尺度和都市圈尺度，當前我們需要更加關注都市圈這個尺度。

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和西方國家相比，我國的都市圈發育得不好，人口全部集中在主城區。主城區又高又密，但10公里外密度立刻就降下去了。國外是中心區的密度沒有這么高，10公里外的密度沒這么低。

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我們要有序集聚、有機疏散，將高密度的人口疏散到外圍城市，讓核心和邊緣的公共服務設施逐漸一體化來推動都市圈的發展。這里面有很多制度性的障礙需要突破。

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另外，城市自身也要借助更新讓布局更加優化。換句話說，“攤大餅”式的發展不安全，我們應該在人口密集區之間保留一些綠色廊道。推動城市組團式發展，是更加安全和有利的辦法。當城市主城區太大時，中間要有生態屏障，保證綠道連續貫通，具有生態、休閑、旅游等多重功能。

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修復生態和完善功能

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城市生態修復和城市功能修補是推動綠色發展的萬世之基，各城市都在進行積極探索。徐州通過生態修復對人居城市環境的提升和新興產業的激活發揮了很好的作用。今年第11屆江蘇省園博會開幕式，選擇在一個100多年的采石礦宕口和水泥廠舊址舉行，通過舉辦園博會的形式進行修復，但不止步于生態修復，修復之后還要把它作為旅游休閑度假目的地來謀劃，讓它同時成為家園、花園、樂園和公園?！八膱@融合”，發展會更加可持續。

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加強歷史文化保護，塑造城市風貌

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城市由歷史累積而成，風貌由文化滋養而生。加強歷史文化保護、塑造城市風貌，需要建立城市歷史文化保護與傳承體系，加大歷史文化名勝的保護力度，修復山水城傳統格局，保護具有歷史文化價值的街區、建筑及其影響地段的傳統格局和風貌，推進遺產活化利用，不拆除歷史建筑。

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成都寬窄巷子的建筑格局在北方很難看到，具有重要的歷史價值。寬窄巷子街區的更新策略把握了歷史風貌保護的關鍵，保持了空間肌理不變、尺度不變、質感不變，使得一脈相承的建筑樣本留存下來，保留了原有豐富、生動的市井生活氣息，延續了原來的傳統。更重要的是在三維一體的運營方面，只租不賣，保證業態的不斷升級，始終充滿了活力。

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更新時代離開了運營策略就不容易長期、持續，所以它的一些運營經驗更加值得我們關注。業態的復合是關鍵，要不斷地引入新的生活形態和要素。

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南京的小西湖歷史風貌區真正觸摸到了更新的實質。這個項目的難點是選擇了一個以居住為主的社區，和居民打交道是很困難的，但是經過艱苦努力，項目最終取得了成功。

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由政府牽頭運作、居民參與、專業團隊做工作，挨家挨戶去談，把當地風貌延續下來，把歷史記憶在墻體、房子、結構中留存下來。到了這個地方大家會感覺所謂的“鄉愁”留下來了。

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永新有一個案例，一個老縣城面臨環境衰敗、人口流失。我們把這個縣城的歷史文化歸納出來，運用到空間修補、活力提升和山水重塑上。去年開始按照這個方式修繕、更新，小處入手進行“針灸式”改造。更新有一條就是要從過去的“拆、改、留”倒過來變成“留、改、拆”，能留盡量留。現在這里發生了變化，原來沒有人，現在已經有人了。人們開始自發舉行活動了，街頭演出、花藝、生活美學流行起來了。

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加強居住社區建設，建設完整居住社區

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疫情過后，世界各國都把國家治理的重心開始下移到社區。社區才是應對各種變化的避風港，社區的環境、設施、服務、治理機制都變得比過去更加重要。社區可以通過創建活動讓大家增強認同感、歸屬感和自豪感。例如，上海的“創智農園”活動就搞得很成功，整個社區成了一個大家庭。

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推進新型城市基礎設施建設

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加快推進城市基礎設施建設信息化、數字化、智能化，包括政務平臺、互聯網和智慧物業，各房地產企業逐漸轉型成為更好的運營商和服務商。從智慧社區走向未來的數字家庭，房地產企業利用資源優勢整合上下游的力量，為社區居民提供更好的服務。

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加強城鎮老舊小區改造

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城鎮老舊小區改造是城市更新中一項內容，但不是全部。各地應因地制宜全面推進城鎮老舊小區改造，提升水電氣信等基礎設施，有條件的加裝電梯，配建停車庫，完善菜市場、便利店等各類設施。要加強小區及周邊地區的聯動改造，利用閑置土地、房屋配建社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務設施。

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增強城市防洪排澇能力

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解決水資源安全問題，要根據水需求增加水空間，提升調蓄能力，建立水資源保護和利用的區域、流域政策體系，建設海綿城市。關注城市的韌性與生物多樣性，重視水生態、水環境、水安全、水生活、水文化。

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根據中央領導的指示，“十四五”期間，要讓城市的防洪排澇取得階段性成就。這需要考慮兩個基礎的方向：一是生態化、自然化，讓生態多做功；二是向智能化轉變。這方面福州做得不錯，聯排聯調，水資源相關的5個部門整合起來，把防洪排澇的問題解決了。通過開挖和擴建琴亭湖、井店湖、旗山湖等七個湖體，福州的調蓄面積達到246萬平方米。

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推進以縣城為重要載體的城鎮化

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目前，根據中國國情，70%外出務工人員返鄉后選擇在縣城安家。為了適應農民工到縣城就業安家的需求，要提升縣城公共設施，提高支撐力，提高公共服務的能力和水平，讓廣大的鄉村在縣城的帶領下走向現代化。（本文根據住房和城鄉建設部總經濟師楊保軍在2021中國城市更新創新發展（深圳）峰會上所作的題為《實施城市更新行動的核心要義》演講內容整理，本刊略有刪節，未經本人審閱）

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