《城市更新搬遷補償法律實務》連載｜第二篇 第二章--城市更新搬遷補償標準的變遷（下）

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? ?在上篇文章中我們討論了城市更新搬遷補償標準的一般構成和引發城市更新搬遷補償標準變遷的原因，本篇文章主要是關于我們對于城市更新搬遷補償標準變遷趨勢的認識和分析。承接上篇文章內容如下：

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• 城市更新搬遷補償標準變遷的趨勢

? ?內地城市更新發端于深圳，至今已走過了十幾個年頭。除深圳外其他地區城市更新雖起步較晚，但發展也非常迅速。在城市更新發展過程中，搬遷安置補償的標準也在悄然變遷。橫向比較而言，城市更新搬遷補償標準，不同地區的城市更新搬遷補償標準也存在著差異，并在相互借鑒的基礎上演變?？v向比較而言，同一地區城市更新在不同的發展階段其搬遷安置補償標準會產生變遷。
? ?我們在梳理城市更新發展較為成熟的粵港澳大灣區的深圳、廣州、東莞等地區城市更新搬遷補償實務基礎上，結合上海、蘇州、北京等地的城市更新實踐，發現城市更新搬遷補償標準存在著如下演變的趨勢。

（一）雖有個性化存在，但城市更新搬遷補償標準總體趨于統一:
? ?1.不同地區的城市更新搬遷補償標準的趨同性更加明顯城市更新不同地區的搬遷補償標準存在著一定的差異，但是構成基本趨同，主要包含物業產權置換補償以及被搬遷物業損失貨幣補償兩個方面。不同地區的搬遷補償標準雖然存在著一定區別，但是其搬遷補償的目標及主要內容卻是趨同，甚至存在著相互借鑒的情況。從上述表格可以看出，廣州地區城市更新項目與東莞地區城市更新項目在被搬遷物業產權置換拆賠比上，均進行了細化，根據不同樓層（一般區分界點為三層或四層以下及以上）的被搬遷物業區分拆賠比和補償標準。又如深圳地區和東莞地區關于被搬遷物業損失貨幣補償的類型劃分也存在著很大的一致性。再如，從上述表格可以看出，廣州、深圳、東莞三個地區對于過渡期安置補償費用（廣州稱之為“臨遷費”）標準的確定均參照了市場租金標準。
? ?2.同一地區城市更新搬遷補償逐漸形成市場相對統一的標準以深圳為例，早期的城市更新項目相應政策規定并不完善，市場較為混亂。在城市更新項目拆遷補償中亦不乏存在擾亂市場秩序、惡性競爭的現象。2012年，深圳兩家頗具實力的房地產開發企業在爭奪某村舊改時，將搬遷補償物業回遷安置的拆賠比，從1:1.2提高到1:1.33再到1:1.4，嚴重偏離了市場平均水平，創下《深圳市城市更新實施辦法》頒布以來拆賠比的最高紀錄。如此高的拆賠比實質上擾亂了市場，并不利于城市更新項目的推進，長此以往極易造成不同項目業主之間攀比的心態高漲，傷害的是整個城市更新生態和市場環境。當前，在深圳市城市更新已然走過十幾載，有關城市更新的各項規則體系已經比較健全完善。城市更新搬遷補償標準經過十多年的實踐和規范，天價“拆賠比”的極端個例基本上已不復存在。在規則逐漸清晰透明的現在，無論是項目開發商還是被搬遷物業權利人均已經更加理性，拆賠的預期更加理性、切合實際。不同的城市更新項目拆遷補償標準也相對趨向于統一，有了市場各方普遍接受的空間。例如深圳地區城市更新項目中被搬遷物業回遷安置拆賠比已基本在1:1至1:1.2的區間范圍，具體因各個不同項目所在區位的密度分區、項目的規劃指標、拆遷面積、被拆遷范圍建筑物密度及容積率等客觀情況或因素影響而存在部分差異。
? ?3.城市更新搬遷補償標準在統一化趨勢下兼存個性化一千個讀者的眼中有一千個哈姆雷特，一千個城市更新項目就有一千個搬遷補償標準。無論是在城市更新發展較為成熟的深圳、廣州、東莞等地區還是城市更新起步相對較晚的北京、上海等地，即使是同一類型的城市更新項目也比較難找到兩個完全相同的搬遷補償標準。以廣州的城市更新項目為例，涉及城中村的城市更新項目搬遷補償安置工作以及搬遷補償標準大都遵從“政府主導、一村一策”的原則。但不同城市更新項目在主要補償標準上又存在著類同性、統一化的特征。如對城中村被搬遷物業進行物業產權置換補償一般均以四層為界限，四層以下進行物業產權置換補償，四層以上基本進行貨幣補償。此外，廣州地區城市更新項目還存在著對于本村居民以及非本村居民的搬遷補償標準存在著較大的差異這一共同現象。廣州黃埔區洋田村舊村城市更新項目中，出現了首個按照人頭進行置換回遷物業的方案。該項目將所有被搬遷物業權利人區分為三類，按照不同的標準進行物業產權置換，最高補償不超過120㎡/人。
城市更新搬遷補償標準個性化特征，還體現在搬遷物業回遷方面。當前，有的城市更新項目搬遷補償標準中不僅有針對同一補償內容的統一補償標準，也存在根據被搬遷物業權利人需求給予定制化搬遷補償方案的情況。在這類城市更新項目中，會將回遷業主對于回遷安置的特殊需求考慮進去。如一般會將被搬遷物業權利人關于車位的配比、商鋪臨街的選擇、回遷建筑物規劃設計的特殊要求考慮進去或征求意見，進而落實到回遷安置物業的建設中，滿足被搬遷物業權利人定制化需求。

(二）城市更新搬遷補償標準趨于公開化、透明化：

? ?城市更新項目開發企業對于搬遷補償標準經歷了從封閉、隱藏到開放、透明的歷程。在城市更新發展的早期，因為規則的不完善，再加上城市更新項目開發企業認為補償標準公開可能不利于搬遷補償談判，因此對于搬遷補償標準基本上持以封閉的態度，并不全然進行公示公開。這種情況下，城市更新搬遷補償標準公開的范圍和程度受到控制或阻斷，城市更新項目開發企業可能對不同的被搬遷物業權利人采用不同的搬遷補償標準。但是實踐證明，在一個城市更新單元內，適用不同的補償標準是行不通的。深圳羅湖翠竹片區某項目前期開發商的黯然失敗和退場即是例證。
隨著城市更新的不斷發展，一方面城市更新政策法規體系更加完善，另一方面政府對于城市更新的介入程度也逐漸加深，為城市更新搬遷補償標準的公開化、透明化提供了契機。行政機關、事業單位、國有企業、集體經濟組織拆遷補償監管合法合規化的加強，也對城市更新搬遷補償標準的公開化、透明化提出了要求。如東莞地區涉及到舊村的城市更新項目，基于監管的要求以及集體組織表決同意的需要，城市更新項目前期服務商均會將搬遷補償安置方案進行公開、公示，以便村民充分了解、提出異議和意見，從而推進表決程序。
? ?當前城市更新項目開發企業在搬遷補償過程中，更傾向于公開相應的搬遷補償方案及標準，進行專門的講解和宣傳，將補償的方式、補償的類型、補償的標準都一一列明。部分項目甚至存在將拆遷人、被搬遷物業權利人、集體經濟組織各方補償物業分配情況、項目利潤空間等均進行較為充分的披露告知。城市更新項目開發企業通常會視具體情況披露項目被搬遷物業權利人獲得補償的利益總份額、項目開發企業基于項目貢獻向政府無償移交的利益份額、以及開發商所剩利潤空間等，以明確各方利益所在，讓搬遷補償對象能夠進行自主測算，創造有利的談判氛圍，營造一個公開透明的協商談判環境。在各方利益分配情況、搬遷補償標準公開溝通情況下，使得項目開發企業與被搬遷物業權利人的交互性更強、協商談判更為充分、理性。在信息充分披露基礎上的交互過程，實質上就是城市更新項目開發企業與被搬遷物業權利人共同尋找及鎖定搬遷補償標準的利益平衡點的過程，這個過程也是城市更新搬遷補償標準公開化、透明的必然結果。

（三）城市更新搬遷補償從市場化向規范化演進：

? ?城市更新活動基本上是市場起主導作用的改造項目，尚有別于政府起主導作用的征收或棚戶區改造項目。因此，城市更新項目搬遷補償標準也是市場主體根據不同項目的情況，在進行初步經濟投資測算之后，與被搬遷物業權利人協商的結果，是市場化的產物。例如前文提到的兩家房企在項目獲取階段對深圳某村舊改項目的爭奪，從而競相提高被搬遷物業產權置換拆賠比就是典型。東莞地區城市更新雖然在正式通過平臺招引項目實施合作主體之前就已經初步確定搬遷安置補償方案和標準，但是項目實施主體的選擇采用的是價高者得的競價模式。競標意向者在政府及集體經濟綜合收益上報價越高，獲得項目的可能性就越大，這本質上也是搬遷補償標準市場化競爭的過程。
? ?從市場發展的動態觀察，城市更新實質上是棚戶區改造和傳統意義上三舊改造項目發展的分支。拆除重建類城市更新項目與棚戶區改造有很大的相似性，均是對于被拆遷范圍內的建筑物進行拆除，需要對被拆遷（搬遷）物業權利人物業進行產權置換以及因此受損的權益進行補償。棚戶區改造項目拆遷補償基本上采用或參照行政征收項目的拆遷補償方式及標準。城市更新項目搬遷補償標準在很大程度上也參照《國有土地房屋征收補償條例》以及各地房屋征收補償法規中的拆遷補償標準。例如，深圳城市更新項目部分搬遷補償標準細項直接適用的便是《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》中行政征收與補償的標準，廣州的城市更新項目則很大程度上參照和借鑒《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》《廣州市農民集體所有土地征收補償試行辦法》。上海的城市更新雖強調市場主體與被搬遷人協商，但行業已經形成了較為趨同的補償標準。北京的城市更新相繼出臺了1+4文件，同樣把握的是政府推動、市場參與的原則。而對于補償標準，同樣需要在參鑒征收標準的基礎上進行自主協商。在參照行政征收項目搬遷補償標準的過程中，實質上就是城市更新搬遷補償標準初步規范化的過程，讓標準有據可依，讓標準符合行業慣例，讓標準變得公平合理。但城市更新是市場起主導作用的改造類經濟活動，受市場波動的影響，城市更新搬遷補償標準邁向規范化的過程教訓慘重。在市場發展早期不成熟的階段，無序規則狀態下，項目開發商為了爭奪項目，容易出現市場調節失靈的情形，產生了城市更新搬遷補償標準上惡性競爭的局面。這也是政府逐漸加強對城市更新項目進行管控和引導的深層原因。
隨著城市更新市場發展逐漸成熟，搬遷補償標準的透明化、趨向公開化。一方面，城市更新搬遷補償的市場平均標準逐漸得到更為廣泛的接受和認同，無論是城市更新項目開發商還是被搬遷物業權利人對于搬遷補償標準都有了相對理性的心理預期，雙方之間的差距呈現縮小的趨勢。另一方面，隨著市場競爭越來越充分，越來越多的專業房地產企業得以產生并壯大發展，相對專業的城市更新服務市場也逐漸產生并迅速發展。此時，城市更新不同市場主體之間橫向的行業性自治組織應運而生，例如城市更新開發企業協會。城市更新市場行業性自治組織集聚了市場上主流房地產開發企業，他們通過行業自治組織的平臺相互交流溝通，互相借鑒，并制定關于城市更新搬遷補償的指引性文件，形成了相對統一的搬遷補償參考標準，以供協會會員企業進行參考使用，并向政府建言獻策，推動政府規制更切合城市更新實踐。以深圳城市更新開發企業協會為例，該協會目前的會員單位已經突破了600家，協會在服務企業、引導行業、建言獻策、推動立法等方面發揮了積極而富有成效的作用，該協會也被評為5A級社會組織。 因此，在城市更新市場發展較為成熟的地區，城市更新搬遷補償標準已然從無序狀態到形成行業規則相對統一的狀態，城市更新行業秩序更加規范。
? ?在城市更新發展較為成熟的地區，不僅出現城市更新搬遷補償標準從市場化向規范化演進的趨勢，還出現了向規制化演進的趨勢。從法的淵源角度而言，關于城市更新搬遷補償標準從市場化到規范化再到規制化，符合從市場經濟規則到行業慣例再上升為上層經濟組織法律法規的必然演進路徑。隨著城市更新不斷發展，政府在不同程度上介入城市更新，甚至深入到搬遷補償標準的制定。城市更新搬遷補償標準由“政府介入、市場主導”過渡到“市場主導、政府監管”的狀態。深圳市龍崗區城市更新局在2018年制定了《龍崗區拆除重建類城市更新項目房屋搬遷補償安置方案編制指引》是深圳首個以行政管理機關身份制定搬遷補償安置方案編制指引的行政區，雖然仍然是指引文件，已足見其規制化色彩。2020年，引起廣泛關注的是關于城市更新第一部地方性法規《深圳經濟特區城市更新條例》的制定及出臺。該條例將舊住宅區拆除重建城市更新項目搬遷補償標準的上升到地方法規立法層面，明確規定按照套內面積不少于一比一的比例進行補償；對于其他合法建筑和歷史違建的搬遷補償標準，由市場主體與物業權利人參照本市房屋征收相關規定協商確定。該條例的出臺，代表著城市更新搬遷補償標準的政策法規規制化提升到了新的階段和層次。上海市人大常委會2021年8月10日發布《上海市城市更新條例（征求意見稿）》，也表明上海城市更新的政策規制上升到立法規制。

（四）城市更新搬遷補償標準更加公平合理科學：

? ?城市更新在發展過程中，搬遷補償標準的公開化、透明化有利于搬遷補償標準更加公平、合理、科學。從縱向維度觀察，當前城市更新項目的搬遷補償標準相較于早期的城市更新項目而言，這個變化體現得更加充分。嚴格而言，評價城市更新項目搬遷補償標準是否公平合理，單純以同一類型具體不同項目之間同一補償標的的補償標準高低作為參數，從而進行橫向比較并不科學。在早期城市更新項目的搬遷補償中，對構筑物、違建、臨時性建筑物、非永久性固定建筑物進行補償時，項目開發企業大多因為搶奪城市更新項目的原因，同意給予一定比例的物業產權置換補償。這種補償的方式及標準實際上帶有城市更新發展的時代烙印。雖然更有利于被搬遷物業權利人，但也難言更為公平合理。公平合理是相對的，而非絕對。對違法建筑進行物業產權置換補償會變相鼓勵違建，有將違法建筑合法化的嫌疑，最終也會給整個城市更新市場種下“毒樹之果”。這種補償方式有違損失填補對等補償的公平原則，也會無形加大被搬遷物業權利人對于搬遷補償的心理預期，從長遠來看得不償失。實際上，這種做法已經被市場和時代淘汰。當前，在城市更新項目的搬遷補償中，對于構筑物、臨時性建筑的補償，極少進行物業產權置換補償，原則上以建造成本或者是重置成本并按照一定的標準進行貨幣補償；對于違法建筑，原則上不予補償，基于特殊背景或原因形成的歷史違建，也更多結合具體情形給予一定的貨幣補償，相較而言更加公平合理。
? ?城市更新項目的搬遷補償過程是項目開發企業與被搬遷物業權利人充分協商談判的過程。如果對于搬遷補償標的現狀價值判斷產生分歧的情況下，如裝飾裝修的殘值，難以達到搬補雙方均認可的平衡點。早期城市更新因為市場化更為明顯，加之控制搬遷補償成本的需要，一般情況下很少像行政征收項目或者棚戶區改造項目一樣，聘請第三方獨立房地產評估機構對于被搬遷物業進行價值評估。因此，相應公平合理性自然難以得到保障。在城市更新搬遷補償中，以價值評估的結果作為搬遷補償標準協商談判的參考依據，無疑更為合理、公平。當前城市更新搬遷補償中，一般情況下仍以搬補雙方協商結果為主。在無法協商一致的情況下，或被搬遷物業權利人同意、要求的情況下，及時引入第三方獨立房地產評估機構對于諸如裝飾裝修價值以及被搬遷物業其他補償內容進行價值評估，然后以評估結果為參照進行搬遷補償標準的協商，已基本成為行業的共識。

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